Jak ustaliła NIK, przez niemal półtora roku (do czasu zakończenia kontroli), Minister Zdrowia i Główny Inspektor Sanitarny nie doprowadzili do aktualizacji list substancji kontrolowanych, choć częste uaktualnianie tych wykazów było jednym z kluczowych założeń wprowadzanych zmian. W efekcie, choć na rynku były dostępne nowe szkodliwe substancje, za ich wytwarzanie, posiadanie w znacznych ilościach lub sprzedawanie nie groziła odpowiedzialność karna.

Nie udało się również rozwiązać problemów związanych z handlem nowymi narkotykami przez internet.

Do zmiany przepisów doszło w sierpniu 2018 r. W znowelizowanej ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii uwzględniono część wniosków, które NIK sformułowała w 2017 r. po kontroli „Przeciwdziałanie sprzedaży dopalaczy”, wyraźnie pokazującej nieskuteczność podejmowanych w tamtym czasie działań.

Izba proponowała m.in. zrównanie dopalaczy z narkotykami, a więc ich penalizację i taka zmiana została wprowadzona, nie objęła jednak wszystkich nowych narkotyków. W przypadku nowych substancji psychoaktywnych, które znajdują się na liście substancji kontrolowanych, publikowanej przez Ministra Zdrowia, wprowadzono odpowiedzialność karną (za posiadanie w znacznych ilościach grozi do 3 lat pozbawienia wolności, a za handel nawet do 12 lat). Natomiast posiadanie, wytwarzanie i sprzedaż środków zastępczych, tak jak wcześniej dopalaczy, podlega karze administracyjnej.

Państwowi Powiatowi Inspektorzy Sanitarni (PPIS) mogą orzec wstrzymanie wytwarzania podejrzanego produktu lub wycofanie go z obrotu, do czasu zakończenia badań mających na celu ustalenie, czy rzeczywiście jest on środkiem zastępczym. Jeśli badania to potwierdzą, PPIS orzekają o przepadku produktu na rzecz Skarbu Państwa i jego zniszczeniu, mogą nałożyć również karę pieniężną w wysokości od 20 tys. zł do 1 mln zł.

Kolejne istotne zmiany

Druga istotna zmiana w przepisach dotyczyła formułowania katalogów substancji kontrolowanych – środków odurzających, substancji psychotropowych i nowych substancji psychoaktywnych. Obecnie listy te są publikowane w formie załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia (w sprawie wykazu substancji), a nie jak wcześniej do ustawy. Kluczowe znaczenie ma bowiem częste uaktualnianie takich katalogów, co znacznie przyspiesza delegalizację pojawiających się w obrocie kolejnych szkodliwych substancji. Kontrola NIK pokazała jednak, że rozporządzenie (obowiązujące od 21 sierpnia 2018 r.) zostało znowelizowane tylko raz – 21 sierpnia 2019 r. i do zakończenia kontroli nie było uaktualnione, mimo że powołany przez ministra zespół ds. oceny ryzyka zagrożeń rekomendował umieszczenie w wykazach 16 nowych substancji i jednej grupy generycznej (rodziny substancji).

Do nowelizacji doszło dopiero w kwietniu 2021 r., do tego czasu szkodliwe substancje stanowiące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi pozostawały (bez możliwości stosowania sankcji karnych wobec sprawców czynów z nimi związanych) w obrocie rynkowym. Potwierdzeniem tego jest fakt, że w okresie od 21 sierpnia 2018 r. do 30 czerwca 2020 r. funkcjonariusze Policji i Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) ujawnili takie substancje w 166 przypadkach.

Niemniej jednak, po zmianach w przepisach wprowadzonych w 2018 r., już w kolejnym roku liczba zgłoszonych przypadków zatruć i podejrzeń zatruć spadła niemal o połowę – z blisko 4300 do ponad 2100, a na trend spadkowy wskazują także dane dotyczące I połowy 2020 r., w której odnotowano ok. 560 takich przypadków.

Kontrola NIK objęła lata 2017-2020 (I półrocze).

Luka w przepisach

Nowe przepisy nie są jednak precyzyjne. Powstała luka prawna, która może prowadzić do powstawania mechanizmów korupcjogennych. Nowelizując ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadzono, bowiem przepisy przejściowe, którymi objęto tylko te postępowania dotyczące nowych narkotyków, które rozpoczęły się zanim nowelizacja weszła w życie, gdy czyny z nimi związane były przedmiotem postępowania administracyjnego. Z kolei nowelizacja rozporządzenia w sprawie wykazu substancji z 2019 r. spowodowała, że część substancji kontrolowanych straciła status środka zastępczego i stała się nowymi substancjami psychoaktywnymi, objętymi odpowiedzialnością karną.

Niedoprecyzowanie przepisów doprowadziło więc do tego, że część czynów nie mogła zostać objęta ani postępowaniem karnym, ponieważ w dniu ich popełnienia nie były jeszcze przestępstwem czy wykroczeniem, ani postępowaniem administracyjnym, bowiem substancje, których dotyczyły zmieniły swój status. To pokazuje, zdaniem NIK, że w przypadku kolejnych nowelizacji rozporządzenia w sprawie wykazu substancji istnieje znaczne ryzyko, że czyny dotyczące substancji objętych nowelizacją nie staną się przedmiotem żadnego postępowania, a ich sprawcy nie poniosą najmniejszych nawet konsekwencji.

Stwarza to także ryzyko wystąpienia sytuacji o charakterze korupcjogennym. Sprzyja temu, bowiem niedopuszczalna dowolność stosowania prawa przez organy państwowe. Ustalenia kontrolerów NIK pokazują np., że w siedmiu z 10 skontrolowanych Powiatowych Stacjach Sanitarno-Epidemiologicznych (PSSE) wydano w prowadzonych postępowaniach decyzje administracyjne, mimo że nie było do tego podstaw.

Jednym z przykładów jest sprawa mieszkańca powiatu cieszyńskiego. 6 stycznia 2019 r. ujawniono skierowaną do niego przesyłkę zawierającą środek zastępczy pF-4-metyloaminoreks. 21 sierpnia, w zawiązku ze zmianą rozporządzenia w sprawie wykazu substancji, pF-4-metyloaminoreks znalazł się na ministerialnej liście, a tym samym ze środka zastępczego, za wytwarzanie lub sprzedawanie, którego grożą sankcje administracyjne, stał się nową substancja psychoaktywną, za posiadanie której, wytwarzanie lub sprzedaż grozi odpowiedzialność karna. Mimo to 30 października Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończyło się w grudniu wydaniem decyzji o przepadku zatrzymanych produktów na rzecz Skarbu Państwa i ich zniszczeniu.

KNF złamało prawo w sprawie GetBack?! NIK zawiadamia prokuraturę!

Ograniczone możliwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej

Choć nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ograniczyła dostępność nowych narkotyków, nie rozwiązała problemów związanych z ich sprzedażą przez internet. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie ma ani specjalistów, ani odpowiednich narzędzi, dzięki którym mogłaby usuwać czy blokować treści na stronach internetowych i konta na portalach społecznościowych związane z prowadzeniem zakazanej działalności. W tej sytuacji może interweniować Policja zgłaszając zastrzeżenia do administratorów stron i to oni decydują o ewentualnym podjęciu działań. W 2018 r. na 7 wniosków złożonych w takich sprawach, tylko w jednym przypadku administrator zablokował wskazaną stronę. Nie ma natomiast skutecznych możliwości reagowania w przypadku zagranicznych domen internetowych. Jeśli podejrzana strona znajduje się na serwerze ulokowanym w jednym z państw należących do Unii Europejskiej, jedyne co może zrobić polska Policja to informować o tym fakcie służby danego kraju.

Od momentu wejścia w życie nowych przepisów, czyli od sierpnia 2018 r. do czerwca 2020 r. Państwowi Powiatowi Inspektorzy Sanitarni przeprowadzili w całym kraju 293 kontrole związane ze środkami zastępczymi, ale żadna z nich nie ujawniła zakazanej działalności (spośród 10 skontrolowanych przez NIK Powiatowych Stacji Sanitarno- Epidemiologicznych takie działania prowadzili pracownicy czterech z nich). W tym samym czasie Policja, Krajowa Administracja Skarbowa oraz Straż Graniczna wykryły środki zastępcze w 542 przypadkach, choć zadania tych służb nie obejmowały bezpośrednio przeciwdziałania wytwarzaniu lub wprowadzaniu ich do obrotu. W tej sytuacji działania Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych ograniczyły się do prowadzenia postępowań administracyjnych na podstawie materiałów dowodowych przekazanych przez inne organy.

Spadła także i to niemal trzykrotnie, liczba kontroli obiektów, co do których istniało podejrzenie, że są miejscem sprzedaży środków zastępczych lub ich produkcji. Znacznie zmniejszyła się również liczba wydanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji administracyjnych w sprawie nowych narkotyków.

W 2020 r. czynnikiem wpływającym na ograniczenie działań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie środków zastępczych było także rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 i skierowanie pracowników PIS do zadań związanych z pandemią. Istotne znaczenie miało to w przypadku sześciu z 10 skontrolowanych Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych.

Skutecznego narzędzia do walki ze środkami zastępczymi nie stanowiły także kary pieniężne. Świadczy o tym utrzymujący się od lat bardzo niski poziom ich ściągalności, choć i tak wzrósł z 2,8% w latach 2010-2016 do 6,5% w latach 2017-2020. To oznacza faktyczny brak odpowiedzialności sprawców za czyny związane ze środkami zastępczymi.

W skontrolowanych Powiatowych Stacjach Sanitarno- Epidemiologicznych, od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2020 r., nałożono ponad 5 mln zł kar, ale wyegzekwowano nieco ponad 193 tys. zł, czyli niecałe 4% tej kwoty.

Z kolei objęcie penalizacją czynów dotyczących nowych substancji psychoaktywnych pozwoliło Policji na wszczynanie postępowań karnych. W 2018 r. (od 21 sierpnia) wszczęto 382 postępowania, w 2019 r. – 847, natomiast w I półroczu 2020 r. – 377.

Nierozwiązane problemy

Nowelizacja ustawy o zapobieganiu narkomanii wprowadziła także obowiązek zgłaszania organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejrzeń zatruć i zgonów spowodowanych nowymi narkotykami. Nałożono go na tzw. podmioty wykonujące działalność leczniczą, nie tylko na szpitale, przychodnie, czy stacje pogotowia ratunkowego. Obowiązek zgłaszania zatruć lub podejrzeń zatruć mają również, jak to określono, podmioty przeprowadzające badania pośmiertne. W tym przypadku jednak, wobec braku prawnej definicji takich podmiotów, wątpliwości rodziło ustalenie adresatów tego obowiązku.

Jak pokazała kontrola NIK, Główny Inspektor Sanitarny utworzył i prowadził rejestr zatruć środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi, a także weryfikował zgłoszenia. Trzeba jednak dodać, że przepisy dopuszczają zgłoszenia bez wskazania, o jaki nowy narkotyk chodzi – dane te należy podać o ile zostały ustalone lub stwierdzone w wyniku badania materiału biologicznego lub ujawnione w badaniu pośmiertnym. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie ma także możliwości wyegzekwowania obowiązku zgłaszania przypadków zatruć. W tej sytuacji gromadzone dane mogą być niekompletne.

Nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu zgłaszania zatruć i podejrzeń zatruć nowymi narkotykami kontrolerzy NIK stwierdzili w czterech z 10 skontrolowanych Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych. Polegały one głównie na opóźnionym przekazywaniu danych do bazy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przypadku PSSE w Katowicach takie opóźnienia stwierdzono w ponad 92% badanych zgłoszeń, sięgały nawet ponad 9 miesięcy (281 dni).

Kolejny problem to badania laboratoryjne. W związku z tym, że w okresie objętym kontrolą nowe narkotyki wykrywały przede wszystkim Policja i Krajowa Administracja Skarbowa, do Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych wpływały materiały zawierające wyniki badań przeprowadzanych głównie w laboratoriach tych służb. W sytuacji, gdy wskazywały, że ujawniony produkt stanowi środek zastępczy, a nie np. nową substancję psychoaktywną, wobec braku podstaw do prowadzenia postępowań karnych Policja i Krajowej Administracji Skarbowej przekazywały zgromadzone materiały organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Problem w tym, że spośród laboratoriów tych służb, jedynie Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji zostało uwzględnione w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, w którym wymieniono podmioty mogące takie badania przeprowadzać. Tym samym istotne wątpliwości budziła kwestia, czy materiały zbadane w innych laboratoriach mogą być wykorzystane w postępowaniach administracyjnych.

I tak, w PSSE w Łodzi nie kierowano do powtórnej analizy laboratoryjnej materiałów przekazanych przez inne organy, bowiem jak tłumaczono, nie było podstaw do ich kwestionowania. Poza tym ponowne zlecanie badań byłoby kosztowne, bezcelowe i nie wpłynęłoby na prowadzone postępowania. Z kolei w PSSE w Bełchatowie w okresie objętym kontrolą dwukrotnie skierowano do analizy laboratoryjnej materiał przekazany przez prokuratora, choć z dokumentów wynikało, że zatrzymane produkty stanowią – na dzień wydania opinii – środek zastępczy, a więc podlegają postępowaniu administracyjnemu.

Nadal nie rozwiązano także problemu dotyczącego przekazywania produktów między organami, które prowadzą w ich sprawie postępowania. Do skontrolowanych PSSE docierały, np. za pośrednictwem poczty, mimo że nie powinny stanowić zawartości tego rodzaju przesyłek.

Kontrola NIK pokazała również, że nadal nieuregulowana pozostaje kwestia przechowywania w Powiatowych Stacjach Sanitarno-Epidemiologicznych substancji, które utraciły status środków zastępczych i pozostają poza sferą działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W PSSE w Łodzi i w PSSE we Wrocławiu przechowywano takie produkty przez wiele lat.

Wnioski NIK

Mając na względzie ustalenia kontroli zasadne jest przeprowadzenie kompleksowej międzyresortowej analizy stanowiącej podstawę powierzenia zadań lub uprawnień w obszarze środków zastępczych tym organom państwa, które mogą najskuteczniej przeciwdziałać funkcjonowaniu nielegalnego rynku tych substancji.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze konieczność zwiększenia poziomu ochrony zdrowia publicznego, Najwyższa Izba Kontroli, wobec obowiązujących przepisów dotyczących ograniczania dostępności nowych narkotyków, wnosi o podjęcie przez Ministra Zdrowia działań ukierunkowanych na:

• bieżące nowelizowanie rozporządzenia w sprawie wykazu substancji w związku z rekomendacjami wydanymi przez Zespół ds. oceny ryzyka zagrożeń;
• ustanowienie przepisów przejściowych dotyczących nowelizacji rozporządzenia w sprawie wykazu substancji w taki sposób, aby jednoznacznie określić skutki utraty przez substancje statusu środka zastępczego na gruncie postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
• analizę zasadności zastąpienia administracyjnych kar pieniężnych innym narzędziem urzeczywistniającym odpowiedzialność sprawców czynów naruszających zakaz wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych;
• wprowadzenie warunków dopuszczalności uznawania za wystarczające w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej badań przeprowadzonych na zlecenie innych organów państwa, których wyniki wskazują na status środka zastępczego danej substancji.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli